डा. दीपेन्द्र रोकाया
नेपालको निजामति सेवाको इतिहास कोट्याउँदा राजा पृथ्वी नारायण शाहले नेपाल विस्तार गर्ने बेलादेखि यताको अभ्यासलाई हेर्ने गरिन्छ । त्यसबेला उनका सहयोगी र विश्वासी ‘थर र घर’ लाई निजामति सेवाको रूप दिएको थियो । त्यतिबेलाका भगिरथ पाण्डे, जयदेव पन्त, खड्ग विलाश अयाल, प्रतिवर्त खनाल, प्रतिमान राना र रामदेव बोहोराको समुहले निजामति सेवा गरेका थिए भन्न सकिन्छ । कोतपर्वपछि ‘श्री ३ प्राइमिनिष्टर यान कमाण्डर इन चिफ जनरल जंगबहादुर कुवरले ‘लाया अ¥हाया बमोजिम तग्दिर भई गर्नु’ भनी निजामति सेवालाई निर्देशित गरिएको थियो । प्रशासनिक रूपमा खड्ग निशाना (प्रधानमन्त्रीको कार्यालय), मुलुकी खाना (अर्थ मनत्रालय), मुन्सी खाना (विदेश विभाग), कौसी (खर्च विभाग), कुमारी चोक (लेखा परिक्षण), जंगी अड्डा, विन्तिपत्र निकासी अड्डा, कम्याण्डरी कितावखाना, हाजिरी गोश्वाराजस्ता कार्यालय रहेको पाइन्छ ।
वि.सं. २००७ सालको परिवर्तनले परम्परागत थर र घर प्रथालाई योग्यता प्रणाली निर्धारण गरेको थियो । यसमा भारतीय प्रशासनविद् गोविन्द नारायणको सुझाव, वि.सं.२००८, बुच कमिसनको प्रतिवेदन वि.सं. २००९, टंकप्रसाद आचार्यको प्रशासनिक पुनर्गठन योजना वि.सं. २०१३, वि.सं. २०१६ मा वि.पी. कोइराला सरकारको निजामति कर्मचारीलाई व्यवस्थित गर्ने प्रयासले परिणाम निजामति सेवा ऐन, लोक सेवा आयोग र केन्द्रीय र स्थानीय संरचना निर्माण भएका थिए । तर वि.सं. २०१७ पछि निर्देशित ब्यवस्था अनुकुल निजामति प्रशासन बनाइएको थियो । एवं प्रकारले वि.सं. २०४६ देखि २०६२ सालसम्म निजामति सेवामा प्रजातान्त्रिक आर्दशअनुरूप अगाडि बढाउने, निजामति सेवाको आकार घटाउने, विकेन्द्रिकरणमा जोड, निजामति सेवा र सेवाग्राही सर्वसाधारण बीचको सम्बन्धमा सुधार ल्याउने परिकल्पना गरिएको थियो । यसै अनुरूप उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार आयोग गठन भयो । यसबाट निजामति सेवा ऐन र नियमावली समेत परिवर्तन भयो । सार्वजनिक खर्चको ब्यवस्थापन भयो । सुचना प्रविधिको उपयोग गर्ने कार्यको शुरुवात भयो । थोरै भएपनि शासकीय सुधार कार्यक्रम आयो ।
जनयुद्ध र दोस्रो जनआन्दोलनपछि लोकतान्त्रिक मान्यता र वहुलवादी अवधारणाका साथ निजामति सेवालाई समावेशी बनाउने कार्यले प्राथमिकता पायो । राज्यको संघीय पुनर्संरचनाअनुरूप निजामती सेवालाई विकास गर्ने प्रयास भयो । नेपालको संविधान, २०७२ को धारा २४३ को उपधारा (१), निजामति सेवा ऐनको दफा २ ले दफा ३ अन्तर्गत गठन भएका निजामति सेवाका पदहरूलाई नै निजामती सेवा मानेको छ । करिव ८६ हजार दरबन्दी छ, ७५ हजार कर्मचारी कार्यरत रहेपनि करिव ८२ हजार कर्मचारी छन् भन्ने गरिएको छ । त्यसमा महिला १९.३ प्रतिशत, दलित १ प्रतिशत र आदिवाशी जनजाति १८ प्रतिशत पुगेको देखिन्छ । आ.व. २०७३/७४ सम्मको तथ्यलाई हेर्दा नेपालमा राजपत्राङ्कित २२ प्रतिशत र राजपत्र अनङ्कित ५५ प्रतिशत र श्रेणीविहिन २३ प्रतिशत कर्मचारी रहेको पाइन्छ । नेपालमा मात्र होइन, संसारभर निजामति कर्मचारी प्रशासनमा आर्कषण बढेको पाइन्छ । वास्तवमा निजामति सेवालाई सेना, प्रहरीलाई समेत परिचालन गर्ने कार्यकारी भूमिका प्राप्त हुनु, राष्ट्रिय तथा अन्तर्राष्ट्रिय अवसरहरू पाउनु र योग्यता प्रणालीका कारण सबैलाई मान्य आधार निर्धारण हुनुले आर्कषण बढेको हो भन्ने गरिएको छ ।
सन् १८१८ मा फान्समा ब्युरोको अर्थ टेबुल र क्रेसीको अर्थ सरकार भन्दै टेबुलको सरकारलाई कर्मचारीतन्त्र भन्ने गरियो । यसलाई नोकरशाहीतन्त्र वा लालफित्ताशाही पनि भन्ने गरिन्छ । यसको मुख्य काम सरकारले निर्माण गरेका नीति र निर्णयलाई कार्यान्वयन गर्ने, सेवाग्राहीलाई सेवा प्रदान गर्ने हुन्छ । कर्मचारी प्रशासन स्थायी रूपमा रहने भएकाले पनि कर्मचारीतन्त्रलाई स्थायी सरकारको रूपमा लिने गरिन्छ । यसैले प्रशासन विदहरू भन्दछन् कि निजामति सेवा राज्य सञ्चालनको महत्वपूर्ण कडीको रूपमा रहेको हुन्छ । यसैले कुनै पनि देशका जनताले कति सहज र सरल रूपमा गुणस्तरीय सेवा पाइरहेका छन् भनी हेर्न र सार्वजनिक सेवा प्रवाहले त्यहाँको सभ्यता बुझ्न सहयोग पुग्दछ ।
कर्मचारी प्रशासनमा कर्मचारीको भर्ति, सरुवा, वढुवा, निवृत्तिभरण तथा श्रेणीहरूको विभाजन, कार्य क्षमता र पद्धतिको निश्चित मान्यता कायम गरिएको हुन्छ । नेपालमा निजामति सेवा ऐन र नियमावलीले कर्मचारीको ढाँचा, सेवा, समुह, भर्ती, वढुवा, निवृत्तिभरण आदिको ब्यवस्था गरेको छ । वि.सं. २०६४ अघि श्रेणी प्रथाको ब्यवस्था भएको थियो भने २०६५ देखि तह प्रथामा रूपान्तरण गरिएको छ । यसमा राजपत्र अनङ्कित तृतीय श्रेणी (मुखिया) हटाइएको छ । वि.सं. २०६९ भदौ २३ गतेदेखि निजामति ऐन लागु गरि कर्मचारीलाई ट्रेड युनियन खोल्ने अधिकारसमेत प्राप्त भएको छ ।
निजामति कर्मचारी प्रशासन राज्य सञ्चालनका लागि दैनिक दिनका गतिविधिको निगरानी र नियमन गर्ने निकाय हो । यहाँ काम गर्ने कर्मचारीहरू हाम्रै समाजका मान्छेहरू भएकाले समाजमा कस्को बलबाहु चल्छ उसैको वरिपरि केन्द्रित हुने र जसको शक्ति–उसैको भक्ति गर्ने परिपाटी चल्दै आएको छ । नेपालको निजामति प्रशासन परम्परागत ढर्रामा सञ्चालन हुँदै आयो । यसलाई वि.सं. २०४६ सालअघि र पछिको रूपमा हेर्न सकिन्छ । वि.सं. २०४६ सालअघिको निजामति प्रशासनको काम शान्ति सुब्यवस्था मिलाउने, विकास प्रशासनको जिम्मेवारी निभाउने र प्रतिबन्धित राजनीति विस्तार हुनबाट रोक्ने थियो । त्यतिखेर राज्यको सबै शक्ति र अधिकार एउटै ब्यक्तिमा केन्द्रित रहेकाले सार्वजनिक प्रशासन एक प्रकारले माथिप्रति वफादार हुन्थ्यो । माथिको निर्देशननै अन्तिम सत्य ठान्दथ्यो । माथिको हुकुम, निर्देशन र आदेशको भरमा काम गर्ने भएकाले प्रशासन विचरा रैती र प्रजालाई दमन गर्ने अखडाका रूपमा देखा पर्दथ्यो । उनीहरूले राजाको सिन्दुर लगाएका हुनाले उनीहरूको मुख लाग्न हुन्न भन्ने मान्यता नै बस्न पुगेको थियो ।
तर वि.सं. २०४६ सालपछिको निजामति प्रशासनले कानुनका आँखामा सबै बराबर हुन्छन् भन्ने तर नगर्ने, पुरानै शैलीको आदेश र निर्देशनमा भर पर्ने तथा राजनैतिक ओत खोज्दै काम गर्ने परम्परा हावी भयो । पहिलो जनआन्दोलनबाट आएको राजनैतिक नेतृत्वले विद्रोही स्वभाव बोकर आएको त थियो । तर उसले हरेक संरचनामा कानुनका आँखामा बराबर हुन्छन् भन्ने मान्यता स्थापित गर्ने गरी नेतृत्व दिन र प्रशिक्षित गर्न सकेन । उसले सत्तामा पुग्दा बल्ल हुकुम दिने स्थानमा पुगीएको छ, यो त यस्तैगरी चलाउन सकियो भने कर्मचारी प्रशासनलाई संधै काबुमा राख्न सकिन्छ भन्ने ठानेको थियो । एवं प्रकारले प्रशासनलाई दलीय आँखाले हेर्ने र ब्यवहार गर्ने गरी राजनैतिक हस्तक्षेप बढ्न थाल्दा प्रशासनिक नेतृत्वले राजनीतिबाट संरक्षण खोज्नपर्ने स्थिति आयो । यसो भएन भने आफ्नो भविश्य देख्न नसकिने भएपछि कर्मचारी प्रशासन दलीय आग्रहबाट चल्न थाल्यो । परिणाम स्वरूप कर्मचारी प्रशासनले आफ्नो क्षमताको विकास गर्ने ठाउँ गुमाउँदै गयो ।
यसैले गर्दा नेपालको प्रशासनमा एउटा टेवुलको फाइल अर्को टेवुलमा पुग्नलाई सेवाग्राही आफै निरन्तर लागेमा मात्र पुग्छ वा कार्यालय सहयोगी नभई पुग्न सक्तैन । हिजोका दिनहरूमा ‘राजाको काम कहिले जाला घाम’ को अवस्थामा दिनहरू बिताउने कार्य हुन्थ्यो भने आजका दिनहरूमा विद्युतीय हाजिर लगाउने प्रणाली आएपनि कार्यालय समयमा सम्बन्धित अधिकारी भेट्न गाह्रो परिरहेको देखिन्छ । यस्तो अवस्थामा ई–गर्भनेन्सले दर्ता प्रक्रियाबाटै सरवरका माध्यमबाट आवश्यक कारवाही प्रक्रियाको थालनी हुन थाल्दछ । अहिलेसम्म नेपालका सेवाग्राहीले सन्तुष्ट भई कर्मचारीबाट सेवा पाएको अनुभव खुलेर प्रशंसा गरेको पाइएको छैन । यस पंक्तिकारको अनुभवमा कर्मचारी प्रशिक्षण प्रतिष्ठानबाट २०७४ को साउनमा स्याङ्जा, गुल्मी र अर्धाखाँचीमा गरिएको एक अध्ययनअनुसार, सेवाग्राहीले निजामति कर्मचारीबाट सन्तुष्ट हुने गरी सेवा पाएको अनुभव गर्ने १८ प्रतिशत मात्र भेटिएका थिए । ठिकै सेवा पाएको अनुभव गर्ने चाँहि ४५ प्रतिशत सेवाग्राही भेटिएका थिए भने सुधार गर्नपर्ने अवस्था रहेको अनुभव गर्ने सेवाग्राहीहरू ३७ प्रतिशत भेटिएका थिए । यस तथ्यबाट नेपालमै सबभन्दा बढी निजामति सेवामा संलग्न क्षेत्रका सेवाग्राहीका अनुभवले कर्मचारी प्रशासनको मुल्याङ्कन हेर्न सकिन्छ । यो प्रसंगमा अहिले केन्द्रबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा जान नमान्ने कर्मचारीको मानसिकता समेत जोडिएको छ ।
यसैले शक्ति र साधनका आधारमा विश्वमा पाँच प्रकारले संघीय ढाँचा अभ्यासमा रहेको देखिन्छ, मलेसियाको जस्तो अतिकेन्दिकृत संघीयता, भारतको जस्तो सामान्य केन्दिकृत संघीयता, क्यानडाको जस्तो सामान्य विकेन्द्रिकृत संघीयता, स्वीजरल्याण्डको जस्तो अति विकेन्द्रिकृत संघीयता र जर्मनीको जस्तो सहकारीतामुलक संघीयता । नेपालको संघीयता उल्लेखित संघीयता मध्ये कुन संघीयतासँग मिल्दछ ? भनी हेर्दा सबभन्दा पहिले नेपालको शासकीय स्वरूप कस्तो छ भनी हेर्ने र त्यही अनुरूप प्रशासनिक ढाँचा निर्धारण हुन सक्छ भनी ब्याख्या गर्दा उर्पयुक्त हुन्छ । राजनीतिक संघीयता प्रशासनिक संघीयता मार्फत् जनतासम्म पुग्ने हो । नेपालको प्रशासनिक संघीयता भारतको जस्तो हुनसक्ने आँकलन धेरैले गरे पनि जर्मनीको जस्तो सहकारीता र पारस्पारिकताको विशेषताहरू बढी भेटिन्छन् । किनकि नेपालको संविधानले शासन सञ्चालनका लागि संघीय निजामती सेवा तथा आवश्यकताअनुसार अन्य संघीय सेवाहरू गठन तथा सञ्चालन गर्न सक्ने उल्लेख गरेको छ । साथै, प्रदेश तथा स्थानीय सरकारले आफ्नो शासन सञ्चालन गर्न आवश्यकता अनुसार कानुन बमोजिम विभिन्न सरकारी सेवाहरू गठन र सञ्चालन गर्न सक्नेछ भनिएको छ । निजामति कर्मचारी प्रशासनलाई नीतिगत रूपमा परम्परागत चलनलाई निरन्तरता दिने कि नयाँ सवाल स्थापित गर्ने भन्ने भइरहेको छ । जेहोस् बाँकी विश्वका कर्मचारीसँग तुलनात्मक रूपमा निपुर्ण बनाउन पर्ने हुन्छ ।
(- जनधारणा साप्ताहिक)
